郅庭瑾：教育强国进程中基础教育规理的多重逻辑

在教育强国建设背景下，全面提高教育质量，建设高质量教育体系，成为当前和今后的战略性任务。教育实现高质量发展，关键在治理体系和治理能力，核心是制度建设和体制机制创新[1]。要通过推进教育治理体系和治理能力现代化，为建成教育强国提供基本保障。

教育治理的本质是多元主体共同参与管理教育公共事务，即“多元共治”，而非传统单一主体的政府管理。治理对管理的超越在于通过多元共治和逐层放权，给予不同主体更多自主权，释放教育改革发展的创新活力。治理的理念是明确的、初衷是良善的、目标是美好的，但由于治理面对的现实是动态的、对象是多元的、实践是复杂的，加之我国基础教育规模庞大，存在区域和校际等差异，因此在多元主体参与治理并不断放权、赋权以释放活力的过程中，可能发生或不断出现各种新情况、新问题、新特征。教育治理作为公共治理的重要组成部分，也是针对发展和实践中遇到问题的应对性行为，是一种对教育管理体制现实困境的回应[2]。因此，在加快建设教育强国的征途上，通过强化规范实现更高水平的基础教育治理是必然趋势，通过开展“规范管理”行动实现基础教育治理体系不断趋于现代化，是保障基础教育高质量发展的重要部署；而其中首要的是厘清支撑和保障基础教育高质量发展的治理体系所应遵循的底层逻辑及其结构关联。

党的领导作为核心与枢纽，通过政治与行政的整合，构成了中国治理的党政结构。党和政府体系相互协同聚合，形成制度优势，实现治理能效最大化。基础教育治理过程中的党政结构，是我国公共行政体制在教育领域的基础制度安排，是实现国家对基础教育的治理而运行的政党—政府关系的权力结构形态[3]。遵循基础教育治理的政治秩序，是提升治理能力实现规范管理的首要逻辑。

遵循基础教育治理的政治秩序，在于坚持和加强党对教育工作的全面领导。这是办好教育的根本保证。教育是国之大计、党之大计，必须不断加强和改善党对教育事业的领导[4]。党的领导在教育领域的体现包括三个方面：一是围绕培养什么人，这是党的教育方针的核心问题。教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。党的教育方针是我国教育事业健康发展的重要保证，它为教育的发展指明了方向，提供了行动指南。在这一方针的指导下，教育事业得以稳步推进，教育质量不断提升，教育公平不断扩大[5]。二是依靠党的领导总揽全局、协调各方，调动整合资源，推动教育事业的发展和改革。到2035年建成教育强国面临的形势严峻而复杂，中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局相互激荡，科技革命和经济转型升级对基础教育提出迫切需求，人民群众对基础教育的期盼不断提高，基础教育自身结构优化协调发展面临深层次的制度瓶颈问题。当前的宏观形势和发展阶段决定了，实现教育强国战略目标必须依靠党中央权威深化改革、开拓创新、破解难题，实现超越发展和系统跃升。三是围绕教育领域党的自身建设，通过加强党在教育系统内的组织建设，确保党的教育方针和政策得以贯彻落实。只有加强党对教育事业的全面领导，才能将制度优势转化为发展教育事业的强大动力，才能确保教育事业发展的正确方向[6]。

遵循基础教育治理的政治秩序落实到学校治理层面，在于将中小学校党组织领导的校长负责制执行于办学治校和教书育人的全过程。中小学校党组织领导的校长负责制是严密高效的党的组织体系在基础教育领域的渗透和延伸。这一制度安排不仅是推进基础教育治理体系和治理能力现代化的实践需求，更是为办好人民满意的教育、培养担当民族复兴大任的时代新人提供坚强的政治保障、组织保障和制度保障。

行政逻辑在任何治理中都不可或缺，基础教育治理同样如此。行政逻辑是政府所承担的常规性治理的执行体系和程序，主要由各政府部门在落实或执行决策过程中所遵循或依据。党和国家的重大决策和治理措施都要通过行政体系和体制贯彻执行。我国国家治理的行政体系，在组织形态上既有以属地管理原则为基础的各级地方政府，也有以业务管理原则为基础的垂直管辖的行政部门体系，两者纵横交织形成“条块”网络，构建起中国式行政治理的框架结构。

作为基本公共服务的重要组成部分，我国基础教育同样实行垂直管理与平行管理有机结合的行政体制。地方政府履行基础教育的主体责任，负责财政和人事等资源配置，而基础教育的事业管理则由教育系统内部的行政体系负责。政府和教育行政各司其职、相互协同、相互制约，从而有效防止官僚主义和形式主义对教育培养人工作的影响和干扰；在垂直管理体制上，基础教育则长期实行“地方政府负责、分级管理、以县为主”的教育体制，由县域政府承担办好基础教育的主责主业。由此，在“党领导一切”的制度框架下，基础教育建构起“党领导—决策”“政府管理—执行”的党政一体化平行治理形态，以及由县域政府作为责任主体、市和乡镇政府参与、省级政府统筹的“教育行政—主管”的垂直治理层级，形成既体现党政和层级之间有机分工，又兼顾相关部门之间高效互动[7]的“条块”加“层级”纵横交织的教育行政治理体制。

“地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制，一方面能确保中央政府的教育政策和方针得以贯彻执行，另一方面又能充分发挥地方政府在教育管理中的积极性和灵活性；但是同时有可能发生“上热、中温、下冷”的政策传导衰减和执行过程中的信息偏差或遗失。“条条”和“块块”交织的科层体制使得教育改革发展分工明确，教育事业的主导权由教育行政系统掌管，资源配置权由县域地方政府掌握；但是同时有可能造成条块分割的边界和壁垒。

当前基础教育改革进入深水区，面临破解难题、重塑生态、重构体系等多任务重叠带来的治理复杂化问题，使得政府在治理过程中常常需要面对利益博弈和政策冲突。因此，从基础教育治理的行政体制框架出发，不断理顺层级之间、各层级与教育行政条块之间的分工和协作关系，厘清基础教育规范治理的多重规则体系，是尤为重要的。县级政府作为基础教育治理的主要责任主体，承担着落实教育政策、管理教育资源、监督教育质量等职责；而根据改革发展的实际情况，合理划定市级、省级政府教育治理职责并发挥其职能作用，统筹兼顾放权与协作，这也是与时俱进不断促进基础教育治理体系实现现代化的关键议题。

对于关乎民生的重大教育现实问题的治理，还应考虑适时优化管理体制，提高行政逻辑的运行弹性，以灵活高效应对现实问题的挑战，提高基础教育治理的效率和质量[8]。以高中多样化发展为例，在人人都有机会接受高中阶段教育的当下，结构优化和协调发展成为高中阶段教育改革的方向。它一方面向下牵引着“双减”真正落地进而影响义务教育优质均衡发展，另一方面向上牵引着人才分类筛选进而推动高等教育科学选才和因材育才。高中多样化发展是一个“一子落全盘活”的重大理论和政策议题，但是在以县为主的基础教育管理体制下很难真正破题实施，唯有重心上移、提级上收，在市级甚至省级层面加强统筹协调，才能确保高中多样化真正发生。与此同时，包括掐尖招生、跨地区抢夺生源师资等一系列不规范行为，也才有可能超越地方本位主义，在更高一级政府层面实现有效监督制约和切实规范治理。

与其他公共事业或公共部门的治理相比，教育治理既有共性和规律性的方面，又表现出极其特殊的方面，那就是教育作为“培养人的活动”所需要的治理全过程中对“培养人”之复杂性和独特性的尊重与彰显，即所谓教育治理的专业理性。具体来讲，一方面教育治理具有专业性，这种专业性根源于教育所要遵循的专业特性和自身规律。教育是培养人的社会活动，因此教育治理必须基于人的培养和成长的规律性。另一方面教育治理具有特殊性，这种特殊性尤其体现在与政府、企业等其他行业或领域治理的比较之中。与企业管理随时面临着影响其生死存亡的绩效竞争相比，教育治理的成效更为长期也更为隐性，所谓“百年树人”；与政府部门层级分明的治理相比，教育治理的专业特性和业务优先常常会超越单纯的行政层级，所谓崇尚“教育家办学”[9]。

在讨论教育治理问题时，有必要将其区分为两个相互关联但不同的系统：一是教育治理中的行政系统，即各级政府职能中的教育治理；二是教育治理中的学校系统，即各级各类学校的基层治理自成一个庞大而相对独立的系统。学校是政府教育治理的组成部分，同时其组织特性鲜明、数量庞大，呈现出与政府教育治理不同的专业机构治理特征。学校既是政府进行教育治理的对象，又是代表政府在教育活动中进行治理的基层主体；学校既是独立法人机构，需要独立成本核算，同时也要接受政府管理和资源配置。校长既要保持专业自主性和学术影响力，以赢得师生和家长的信服，又要接受政府和社会公众的评价。因此，笼统讨论基础教育治理而不区分政府治理与学校治理的不同论域，很有可能会忽视教育治理到了微观层面和具体问题上对“培养人的活动”之专业特性的应有观照，结果是借教育治理或治理教育之名，实际上却造成背离教育规律之实，甚至可能成为各种教育失范问题的源头。

其实，任何层级、类型和名目的教育治理都应将人的成长和发展置于首位，尊重教育常识，遵循教育规律，基于教育专业理性精神和专业追求作出科学判断和决策。在教育改革进入深水区，以及极端功利和内卷现象尚未根本扭转的当下，弘扬教育家精神正当其时。这对于引领教育回归本原、遵循规律、破解人才培养痛点难点问题意义重大[10]。倡导弘扬教育家精神，充分彰显了党中央对兴教强国、尊师重教的深厚教育情怀和深邃教育智慧，广大教师和教育工作者行止有参照，精神有归依[11]。大力推进以教育家精神办学育人正是在全社会高扬教育的专业理性，也是实现教育规范管理、提升治理现代化水平的重大机遇。

在加快建设教育强国的进程中，基础教育治理要激发并释放办学主体的活力，这是推进基层创新、实现教育高质量发展的关键。尊重学校的办学自主权，不断向学校放权和赋权，是世界教育强国教育高质量发展的共同特征。学校拥有办学自主权和办学活力才能够自觉实现人才培养观念转变，主动探索教育内容和教学方式变革。应进一步将学校管理事权、人事权和经费统筹权、课程管理权等下放到学校，促使学校实现自主治理，形成人财事权统一、权利责任匹配的学校治理结构，不断激发学校办学活力。截至2023年，我国共有各级各类学校49.83万所。加快建设教育强国，如何释放和激发这些学校教育者与管理者的活力、动力和创造力至关重要。2020年教育部等八部门印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》是完善教育治理体系的重要内容，也是进一步释放与增强每一所学校办学活力的重要指南[12]。

活力激发的前提是理顺中小学内外部关系，激发各利益相关者参与学校教育事务的积极性和创造性。如何保障和促进学校真正实现基于教育专业精神的自主管理与自主发展，培育、规范、调动和促进校内外一切有利于学校改革发展的资源和力量，是高质量基础教育体系建设中所应回应和观照的重要现实问题。这需要深化教育体制机制改革，进一步厘清学校治理的外部关系和内部关系，要向学校放权，优化教育治理过程，明确学校在特定领域的自主权限清单，将办学所必需的人、财、事权充分下放，并通过学校章程等方式合法化和稳定化，以保障办学者遵循教育规律潜心办学治校，激发学校活力。

学校治理是以学校为主体的教育治理，学校自主办学意味着政府和教育行政部门放权、授权、赋权给学校，学校要发挥自主办学的能力。不同学校所处的区域环境、面临的改革发展任务、师资生源特征、办学条件保障和家长群体支持存在差异，因而学校围绕立德树人根本任务所采取的育人方式和教学策略也应该是多样化、差异化、特色化的。再加上学校层面在落实国家宏观政策时往往会面临“信息转换”或“选择性执行”的困境，很难照搬照用。因此，唯有充分激发学校的办学自主性和创造活力，才能在宏观统筹和顶层设计的同时生成基层创新，既自上而下描绘蓝图和标示路径，又自下而上探索生成丰富多样的个性化特色办学方案。向学校放权，优化教育治理过程，允许其在教育教学、人员管理、资源配置等方面进行自主决策，学校才能根据自身特点和优势灵活应对各种教育挑战，实现个性化发展。

此外，教育治理尤其是学校治理还应尊重教师群体的专业自主性。教师是教育教学的具体实施者，其专业素养和教学能力直接关系到学生的成长和发展。赋权教师不仅是尊重其专业地位，更是鼓励其发挥专业特长，进行教育创新。通过给予教师更多自主权，允许其在课堂教学、课程设计、学生评价等方面进行自主决策，可以激发教师的教学热情和创造力，进而推动教育事业的可持续发展。

综上，在加快建设教育强国的进程中，构建人人皆可成才的现代化教育体系时不我待，实施面向人人因材施教的育人方式迫在眉睫。规范管理是手段而非目的，是过程而非目标。教育强国的基础教育治理规范要坚持党的集中统一领导的政治秩序，优化条块层级的基础教育行政体制，遵循按照教育规律管教育的专业理性，释放学校教学育人的内在活力，更加关注人的成长规律和教育自身的规律，更加注重教育制度设计的系统性、整体性、协同性、长效性，凝聚共识、找准突破口，在党和政府、社会、学校、民众的互动中不断建构权威与秩序，优化规则与制度，平衡活力与弹性。